中央一號文件確立了土地制度改革方向

　　周子勛

　　今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，“三農”領域有不少必須完成的硬任務。為此，本周二發布的《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（簡稱《意見》）提出，要適應國內外復雜形勢變化對農村改革發展提出的新要求，抓重點、補短板、強基礎，鞏固發展農業農村好形勢，發揮“三農”壓艙石作用，為有效應對各種風險挑戰贏得主動，為確保經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現第一個百年奮斗目標奠定基礎。這是改革開放以來第21個、新世紀以來第16個指導“三農”工作的中央一號文件。  今年中央一號文件對于“深化農村土地制度改革”著墨頗多，且政策力度空前，尤其是“三塊地”（農用地、集體經營性建設用地以及宅基地）改革有望取得大突破。而在農村集體土地制度不變的前提下尋找農村土地改革空間，基本思路就是在法律上使“城鄉土地同權”。

　　當前，我國“三農”短板依然比較突出，面臨農村公共產品供給不足，基礎設施建設落后等難題，特別在農村教育、醫療、社會保障等方面欠賬太多。在經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻變化的復雜形勢下，中央以實施鄉村振興戰略為總抓手，舉全國全社會之力，以更大決心、更明確的目標、更有力的舉措推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，顯然具有特殊重要性。

　　但是，振興我國的鄉村，再具體到實現農田基礎設施建設的全面升級，支持建設一批特色農產品優勢區，培育一批跨國農業企業集團，擴大農業大災保險試點和“保險+期貨”試點等，顯然不能只靠當下居留在農村的農民，而需要大量對農村和農業感興趣的外來者。據農業農村部2018年11月公布的一組數據，農民工、中高等院校畢業生、退役士兵、企業主、科技人員等返鄉下鄉雙創人員累計已達740萬，本鄉非農創業人數達到3140萬，他們成了今日鄉村振興的新生力量。隨著這群被農業農村部稱為“新農民”群體而來的，是大量農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業。

　　這些“新農民”帶來了新產業、新技術。據農業農村部統計，我國農產品加工業向精深方向發展，2017年加工產值達22萬億元人民幣，與農業產值之比由2012年的1.9：1提高到2.2：1，農業產業鏈條加快延伸。休閑農業和鄉村旅游蓬勃興起，2017年營業收入達7400億元，吸納了1000多萬農民就業，吸引28億人次到鄉村休閑度假。農業生產性服務業快速發展，農資供應、產品集聚、物流配送等廣泛開展，年產值超過2000億元。在此過程中，主產區逐步實現“機器換人”，綜合機械化率超過66%。在農業全產業鏈建設中，應用綜合協調配套技術，推廣以綠色生產儲藏包裝技術，農業科技進步貢獻率達56%。應用新一代信息技術，產品信息采集、網絡結算經營管理農業成為新技能，2017年農村網民達2億多，農村網絡零售額達1.2億元，帶動2800多萬農民就業創業。

　　只是，與中國5.7661億鄉村常住人口相比，740萬返鄉下鄉創業創新人員規模顯然不夠龐大，振興全國鄉村，顯然需要有更多人、資金、技術流向農村。而要補齊農業農村短板和弱項、長期保護 “新農民”的利益、吸引更多的經濟要素流向農村，須有必要的制度改革和制度保障，其中最重要的是深化土地制度改革。為此，今年中央一號文件對于“深化農村土地制度改革”著墨頗多，且政策力度空前，尤其是“三塊地”（農用地、集體經營性建設用地以及宅基地）改革有望取得大突破。

　　《意見》強調，在農用地方面，要堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化，堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件，進一步深化農村土地制度改革。在集體經營性建設用地方面，在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。在宅基地方面，將加快推進宅基地使用權確權登記頒證，力爭2020年基本完成。穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見，研究起草農村宅基地使用條例等。此外還提出，要健全土地流轉規范管理制度，發展多種形式農業適度規模經營，允許承包土地的經營權擔保融資。加快修訂土地管理法、物權法等法律法規。

　　上述內容包含了兩個重要方向：一是土地制度改革是農村改革的焦點和難點，未來的改革安排將可能集中在農村土地制度上；二是農村土地制度改革已經在倒逼修改法律。

　　誠如專家所言，在農村集體土地制度不變的前提下尋找農村土地改革的空間，基本思路就是在法律上使“城鄉土地同權”，即賦予農村土地與城市土地相同的法律權利，以長期使用權的交易吸引城市工商資本進入農村市場。既然土地集體所有制不變，那就要敢于讓農民獲得土地收益。具體而言，就是適度放開農村宅基地市場，允許農村宅基地使用權以市場化方式流通；繼續放開農業用地使用權，用好土地“三權分置”改革政策的空間，吸引更多城市工商資本投入農業，推動農業產業升級。

　　我國幅員遼闊，城鄉差別懸殊，農村土地制度變革模式并不限于一種。在主要大中城市周邊的農村地區，可依靠土地制度改革獲得土地收益；在偏遠地區、傳統農業地區的農民，可能無法直接從城市化當中受益，可以用綜合的方法，間接從城市化中受益。這包括發展特有鄉土產品的生產、法律和法規的幫助、通過特殊的財政轉移等。

　　（作者系資深宏觀經濟評論人）

責任編輯：賈兆恒