最近，與出租車有關的兩則官員新聞在輿論場引發熱議——

2月11日，廣西柳州市委書記鄭俊康在主持召開黨建工作專題研究會時撂出狠話：“我就不相信出租車管不住。現在看看，應該可以管得了。兩個月后我們看效果，不行就把班子換掉。”

同日，在西安廣播電視臺《黨風政風熱線》節目中，主持人向交通局長連發三句靈魂拷問：“為什么有這么多黑車？為什么有人坐黑車？難道您不知道嗎？”局長一度語塞，后來還被停職。

業內笑談，“常在出租坐，哪能不濕鞋”——出租車行業市場，到底為什么總是管不好？

亂象

前些年網約車興起之時，出租車市場一度受到極大沖擊，人們對出租車服務質量的提升也充滿期待。時過境遷，網約車幾輪風波未平，各地出租車市場亂象卻也有增無減。

平心而論，出租車行業是典型的“窗口行業”。外地人到一座城市，對城市的第一印象，經常來自出租車。火車站、機場，是黑車、拒載、拼車還是優質服務，大家心里都有桿秤。不夸張地說，出租車對城市形象和營商環境都有影響，沒有哪個城市不想治理好出租車市場。

但就島叔的調研來看，絕大多數城市的出租車市場，卻呈現出“治亂循環”的特征。

面對出租車市場亂象，有兩方面意見極具代表性：一是民怨“沸騰”，一是地方主官“頭疼”。民意壓力、領導重視，短期內或許可以平抑部分出租車亂象，但想徹底理順出租車市場秩序？咳咳，遠非一日之功。

說起來，出租車行業有個特殊的地方——全世界的出租車行業普遍實行政府管制，只是管制程度有所區別。通常情況下，出租車管制，包括市場準入、價格、數量、安全與服務質量幾個方面。

為啥要管制？

首先，出租車是準公共交通部門。它占用公共道路資源，關涉城市公共服務和公眾基本出行需求，自然“松手”不得。其次，出租車市場本就存在嚴重的“市場失靈”，市場競爭無法減少消費者的信息成本，也無法消除或控制環境污染等負外部效應。

要知道，我國絕大多數城市的出租車行業，是在改革開放后由政府“培育”出來的，從一開始就不是市場“自生自發”的結果。時至今日，很多縣級城市為了改善公共交通，還在延續過去大城市走的路，投入不少資源培育出租車市場。

“培育”，未嘗就沒有失手的可能。

前些年，島叔在一個中部縣城調研，縣政府花了好大力氣引進了一個出租車公司。結果好景不長，僅半年時間就被當地存在多年的三輪車市場擠垮。于是出租車司機被迫改走長途線，但又觸碰了長途客車的利益。

結果，出租車、三輪車和長途客車三個利益群體相互競爭，經常爆發沖突，且各地都通過集體上訪、堵路、堵政府大門等形式向縣委縣政府施壓。失敗的出租車市場培育實踐，一時間竟成為當地最大的社會穩定風險來源。

根源

那么，完全將出租車亂象歸咎于行業管制，可以嗎？

并非如此。單純認定放開市場就可以解決問題，也是一種“歷史虛無主義”。即使假設完全市場化能夠徹底醫好出租車亂象，也得在化解“歷史包袱”的前提下進行。

事實上，出租車問題牽扯面極廣。與其說它是一個市場問題，不如說是一個社會問題。

前面說到，出租車自帶“準公共交通”的性質。這就意味著，其首要功能不是盈利，而是滿足市民出行需要。哪怕是完全市場化的出租車經營者，也得兼顧盈利性和社會性。人們最看重的是打車是否方便、服務質量是否好；想要讓市民滿意，出租車的投放量、價格、安全與服務標準等，每一環都不可疏漏。

于是，問題就變復雜了。這關系到政府、出租車公司、出租車司機和市民在公共交通中的利益分攤與復雜牽涉，分寸實難拿捏。

比如，出租車投放量少了，當然對出租車公司和司機有好處，但卻影響了市民的出行質量；投放多了，也許市民的出行方便了（實際上也不一定，因為還得考慮道路承載力），卻很可能降低出租車經營者的平均利潤。價格管制、服務質量管制同理。

大家都記得，前幾年，各大網約車平臺都通過巨額補貼的形式迅速“培育”出了網約車市場，彼時交通部尚未將網約車納入規范管理，一時間各個城市的出租車行業便陷入了困境。最直接的沖擊是，出租車行業平均利潤大幅下降，引起出租車司機的強烈不滿，各大城市都出現了出租車司機聚集事件。

如今，網約車市場帶來的影響已趨于平緩，但它對出租車服務質量的影響并未消除。在網約車沖擊之前，拒載、議價等現象是較少見的，車內吸煙現象也較為收斂。

而現在，以島叔生活的武漢為例，車站、碼頭到處是議價出租車；尤其是火車站周邊，一到晚間全是議價車，地下停車場卻一輛正經出租車也瞧不見。出租車司機車內吸煙有多常見呢？哪怕是島叔這樣熟諳出租車服務標準的乘客，也因為這一現象實在太普遍而不好意思每次都提醒司機了。

問題在哪兒？跟眾多出租車司機聊，他們都說現在出租車公司根本就不存在服務質量上的管理。出租車利潤那么低，公司也不好意思提服務質量，否則有更多的出租車停擺。

事實上，出租車行業發展至今，也聚集了太多的“特殊利益群體”。全國各個城市的車站碼頭，幾乎都是“黑車”的聚集地。除了人流密集、利益密集外，最主要的原因是，這些地區恰恰是各“特殊利益群體”的謀生之地。

島叔當年在貴州某市調研出租車，發現當地黑車泛濫，運管部門卻甚是無奈。原來，“黑車”的運營涉及到退伍軍人和傷殘群眾兩個群體。這兩個群體甚至將“黑車”運營公開化，如黑車上貼“八一”、“傷殘人士愛心車”標志。顯然，這兩個標志不是給乘客看的，而是給運管執法人員看的。

特殊利益群體的形成多少都有點“由頭”。簡單說來，就是“社會問題行業化”。客觀上，“拉客”是一個門檻較低的營生，很適合特殊群體從業。但出租車行業管制的相關規定，又注定了合法從事客運的門檻實際上比較高。

一方要生計，一方又要管制，當然就有矛盾。

在我們看來，柳州市委書記此次公開談到的柳州火車站出租車市場，其中可能存在涉黑問題。如果調查結果真如此，也不稀奇。在很多情況下，弱勢群體和特殊人群，都很容易成為黑惡勢力壟斷市場的保護膜。

痼疾

所以，某種程度上，出租車市場亂象，實際上是為城市治理水平低下埋單。但從另一些角度看，出租車行業管制本身也有其難以解決的痼疾。

簡單說，出租車行業管制的監管鏈條太長，導致利益鏈也過長，這就注定了管理亂象容易產生。

比如，每個城市的道路運輸管理部門是出租車的主管單位。但大多數城市真正從事出租車管理的，也就是三兩個正式人員，主要從事行業規劃、政策制定、特許經營等宏觀管理工作。道路稽查隊伍的人數雖不少，但相對于龐大的出租車市場而言，也極其有限。

與此同時，出租車行業又是一個把流動的汽車當作“生產車間”的特殊行業，出租車司機在生產過程中具有絕對主導性。出租車分散、流動，且私密性極高，行業監管由此難上加難。

導致的結果就是，絕大多數城市都寄希望于建立一個穩定有效的監管“中間層”。現在各個城市主導的出租車經營體制是承包經營制，這就意味著，出租車公司是出租車市場管理的中間層——它本身受運管部門的監督管理，但又要代運管部門監督管理出租車司機的服務與安全質量。

問題是，在承包制下，出租車公司與司機之間，其實是一種“弱關系”。在出租車行業利潤比較高的情況下，公司當然可以對司機提出更高要求；一旦利潤降低，管理力度就自然會降低。

島叔有一次坐出租車，在未預先告知的情況下，司機繞到很遠的地方去加油。因趕時間，被迫換乘了一輛車，但也差一點誤機。氣憤的島叔拿起電話欲投訴，接線員卻為司機講起好話：司機也不容易，掙得少，又不愿意放棄一個遠途乘客……

也就是說，出租車行業管制其實很不容易。哪怕是通過人海戰術加強街頭執法力度，效果也不見得好。

更深刻的執法困境在于，所有運管部門的街頭執法，其實都受制于部門分割而導致的執法權失效問題。運管部門無權查扣車輛，只有交警部門有這權力；但因為職能劃分，交警又不會輕易配合運管執法。因此，即使明知對方是黑車，只要乘客不配合取證，運管部門就毫無辦法。

有朋友問了，不是近年有利用“天眼”來加強執法力度的嘛？事實是，協調多年，公安部門也沒能將監控的權限放給運管部門。站在公安部門的立場，這也可以理解——公安也有自己的主業，也忙得不可開交；攝像頭則牽扯面太大，哪敢輕易給別的部門用？萬一出問題誰負責？

怎么辦

今天（15日），島叔的好朋友，陜西當地著名微信公眾號“208坊”就專訪了在節目中被懟、后來被停職的交通局長。

在專訪中，這位被懟局長提到的問題非常典型：當地的出租車市場還在發育、車輛保有量不足，而群眾出行又有相當大的需求，所以給黑車以空間，給執法的末端管理、街頭執法以巨大壓力。同時，運管部門執法力量薄弱，如果沒有更高層面協調，無法調動交警等部門進行聯合執法。

如果我們對照看一些市場管理規范的城市，比如上海，就可以看出解決門道所在。上海一方面出租車市場清晰、主體明確，大多是國有公司在投資運營，跟運管部門協調順暢；另一方面出租車公司治理規范，對司機能形成有效約束和培訓。

反觀其他城市，要么是出租車數量不夠，給黑車以空間；要么是出租車公司眾多、小而分散，運管部門對公司管理困難，公司對司機管理困難；在這些市場問題下，又遇上運管和交通執法權分散、聯合執法困難的權責劃分問題，自然就會形成“問題多-執法難”的困境。

因此，要長線跳出這一市場的“治亂循環”，就必須同時在市場、執法兩個層面“動刀子”、“做手術”，才有可能根治。這其中，當然也需要扛責任、杜絕“護犢子”、切斷利益輸送，但根源是如上分析。

當然，出租車的問題往往也不光是出租車。（來源：俠客島 文/呂德文 武漢大學社會學系研究員）

責編：陳亞楠